Presidente

Cámara de Representantes de Puerto Rico

El Capitolio 

Estimado Presidente:  

Reciban un cordial saludo de todos los que laboramos en el Instituto de Cultura Puertorriqueña (ICP).

Nos apremia en esta ocasión presentar para su examen y consideración nuestros comentarios y recomendaciones sobre el P. del S. 1661, presentado por el señor Rivera Schatz el 24 de julio de 2020, aprobado por el Senado de Puerto Rico el 28 de septiembre de 2020 y referido a la Comisión que dirige. Este proyecto busca:

“Enmendar los Artículos 1, 4, 15 y derogar los Artículos 3 y 4A y añadir unos nuevos Artículos 3 y 4A de la Ley Núm. 5 de 8 de diciembre de 1955, según enmendada, conocida como ‘Ley de Administración de Documentos Públicos de Puerto Rico’, a los fines de mejorar la gerencia tecnológica del gobierno con alcances estatutarios uniformes relacionados con la validez legal, la producción, reproducción, utilización, transmisión, recibo, emisión y conservación de los documentos públicos en formatos electrónicos y digitales; y para otros fines relacionados.”

En primer lugar, expresamos que no consta en nuestros archivos el recibo de parte del Senado de Puerto Rico de este proyecto de ley para obtener nuestros comentarios. No obstante, nos es pertinente compartir nuestras impresiones ya que incide en las prácticas actuales de dos programas adscritos al Instituto de Cultura Puertorriqueña: El Programa de Administración de Documentos Públicos de la Rama Ejecutiva y el Archivo General de Puerto Rico.

Entendemos la intención de facilitar leyes que promulguen la utilización eficiente de las tecnologías de la información y faculten la gestión electrónica de documentos en el Gobierno de Puerto Rico. Si bien se han realizado otros intentos en impulsar legislación para estos fines como la Ley 188-1998, conocida como la "Ley de Firmas Digitales de Puerto Rico", la Ley 151-2004, según enmendada, conocida como “Ley de Gobierno Electrónico” y la Ley 148-2006, según enmendada, conocida como “Ley de Transacciones Electrónicas” o más reciente, Ley Núm. 75 de 25 de julio de 2019, conocida como “Ley de la Puerto Rico Innovation and Technology Service” ninguna ha resultado en los beneficios esperados ya que estas leyes no parten de estudios fundamentados, documentación actualizada y sobre todo, no otorgan las herramientas y recursos humanos y económicos necesarios para su ejecución. 

Aunque se justifica la necesidad de atemperar al Siglo 21 la Ley Núm. 5 del 8 de diciembre de 1955 y desde el Instituto de Cultura Puertorriqueña estamos en total acuerdo con este acercamiento, la realidad es que las enmiendas propuestas no lograrán cumplir los objetivos ya que no atienden los problemas medulares que han llevado a promulgar el P. del S. 1661 y que presentan como una justificación dentro de la exposición de motivos. Además, expone nuevos retos para los cuales no existen estudios actualizados con datos que pueden dirigir un diseño efectivo de sistema de gestión electrónica de documentos. En el Instituto de Cultura Puertorriqueña contamos con profesionales capacitados en el campo de la archivística y administración de documentos que pueden ayudar a delinear un proyecto de altura y que atienda las necesidades de las corrientes modernas, siguiendo las mejores prácticas internacionales.

A continuación, se detallan nuestras observaciones y esperamos que sean tomadas en consideración al momento de evaluar este proyecto para que el mismo no sea aprobado en esta sesión extraordinaria:

• En la exposición de motivos se detalla que a pesar de leyes existentes para el uso y aceptación legal de documentación electrónica aún existen agencias que no acatan este mandato y exigen los documentos en formato físico ya que estos aparentan ser los que tienen validez.
  • En nuestra opinión esto se debe a que en el País no existe una ley que detalle los procedimientos legales para la aceptación de documentos electrónicos y firmados en medios digitales. Según la Ley 75 del 2019, Artículo 26, PRITS sería el encargado de promulgar dicho reglamento, pero este no existe al día de hoy.

• Menciona, además, que el almacenamiento masivo de papel resulta en una contaminación ambiental y es un riesgo a la salud.
  • Este planteamiento está basado en información incorrecta ya que el almacenamiento de papel no es un riesgo a la salud. El almacenamiento de forma inadecuada, lo que ha sido la práctica de muchas entidades pública, la colocación de documentos en lugares insalubres, sin control de temperatura y humedad y expuesto a sabandijas es lo que causa el problema de contaminación ambiental.

• Se plantea que, la necesidad de esta enmienda surge de que la acumulación de papel continúa siendo una práctica excesiva que conlleva gastos innecesarios en pagos por almacenamiento y donde se subutiliza personal para tareas relacionadas al manejo de papel.
  • Esto demuestra que, en efecto, son las entidades gubernamentales quienes están ejecutando la política pública de forma errada y desinformada. La Ley Núm. 5 promulga que anualmente las entidades presenten sus listas de disposición y de estas se autoriza la destrucción o traslado de aquello identificado con valor permanente. Si las entidades gubernamentales cumplieran con la Ley, tuviesen sus administradores de documentos y entregaran sus listas de disposición de forma consistente la acumulación de papel sería inexistente ya que la mayoría de las transacciones fiscales y administrativas tienen un periodo preciso de retención y son solo unos pocos los documentos que deben conservarse. Por ejemplo, puedo destacar que hay agencias y municipios que nunca han realizado una disposición de documentos. Esto puede interpretarse de dos formas: o han acumulado por décadas todo lo que han producido o están destruyendo documentación de forma ilegal y en contra de la ley.

Nuestra oposición a la aprobación de estas enmiendas se enfoca en tres áreas críticas: (1) el rol del Archivero General de Puerto Rico, (2) la creación de lo que aparenta ser una estructura paralela al actual Programa de Administración de Documentos Públicos para dividir las tareas entre los documentos físicos y los documentos electrónicos o digitales y (3) la carencia de recursos y la infraestructura para llevar a cabo lo dictado por la ley.

El rol del Archivero General de Puerto Rico

El Archivero General es la persona designada por Ley Núm. 5 para tener la última palabra en relación con la destrucción de documentos que carecen de valor permanente. Este recibe de las entidades públicas, mediante las listas de disposición, la notificación de que los documentos allí listados ya perdieron su utilidad administrativa o fiscal. 

• El Archivo General tiene como misión fundamental, mantener evidencia de las transacciones y eventos que han ocurrido en el País para proveer a la ciudadanía la oportunidad de emitir juicio sobre dichas acciones.
• Dichos documentos pasan por un periodo de evaluación para identificar cuáles de ellos deben ser conservados permanentemente y por ende trasladados al Archivo General para su custodia. Siendo la evaluación documental (llamada selección o “appraisal”) una de las tareas más complejas que realizan los archiveros ya que deben tomar en consideración muchos factores para determinar qué conservar.
• En la mayoría de las ocasiones varios archiveros y múltiples conversaciones entre entidades gubernamentales son necesarias para una determinación final.

A pesar de que el P. S. 1661 menciona que: “Esta Ley, en nada afecta ni enmienda las disposiciones de la Ley Núm. 5 de 8 de diciembre de 1955, según enmendada, en lo relacionado con la conservación de documentos físicos u originales que tengan valor histórico…”

• El nuevo Artículo 4A, sección (f) indica:

“En el caso de los documentos públicos conservados en archivos físicos que hayan sido producidos o reproducidos en formatos electrónicos o digitales, los jefes de las Entidades Públicas y sus Administradores de Documentos podrán autorizar su destrucción a partir de los tres (3) meses posteriores de la producción o reproducción; sin sujeción a la autorización o la intervención de ninguna otra entidad pública [énfasis otorgado]; y siguiendo las normas del  Reglamento

General y Uniforme que se ordena en este Artículo.”

o Esta sección elimina la intervención del Archivero General en la decisión final sobre la conservación de los documentos físicos. Si estos son destruidos sin la consulta de los expertos, miles de documentos históricos y de valor permanente no estarán disponible para el uso público. 

• Además, se obvia que el documento que tiene validez puede ser el físico y no el electrónico o Los documentos “producidos en formatos electrónicos” implican versiones distintas de un mismo documento para lograr cumplir su propósito. Estos se crean, editan y son firmados.

o En esta cadena el documento “producido en formato electrónico” se imprime para obtener la firma y es esta la versión la que tiene la validez para ser aceptado como “completo” y “efectivo” y por ende ser un documento “original”. 

• En la diplomática – que es el estudio crítico de los documentos – se entiende que un documento original es “la primera versión de un documento que sea completa y efectiva”
• En la enmienda propuesta no se contemplan estas versiones ni cómo se validará la autenticidad del documento “producido en formato electrónico”
• En este caso: (1) la palabra “producido o reproducido” debe ser eliminada y solo promover que aquellos documentos en su versión “completa y efectiva” que hayan sido “digitalizados” puedan ser propuestos para destrucción del formato físico y (2) que la lista de estos documentos físicos a ser destruidos debe ser enviada al Archivero General para evaluación final y autorización para su destrucción. Sin esta autorización, dichos documentos no deben ser destruidos.

o Además, se deben establecer las pautas para la evaluación de la calidad de las imágenes digitales para que estas sean versiones fieles y exactas de su original en formato físico.

Propuesta para la creación de una estructura paralela al actual programa de administración de documentos para dividir las tareas entre los documentos físicos y los documentos electrónicos o digitales 

El Artículo 4 propone un cambio al actual programa de documentos para llamarle “Programa de Administración de Documentos Públicos físicos en todas las Entidades Públicas no disponibles en formatos electrónicos ni digitales” y el nuevo Artículo 4A, busca establecer el “Programa de Administración de Documentos Públicos electrónicos o digitales en todas las Entidades Públicas”

• En la actualidad existen cuatro Programas de Documentos Públicos (Ejecutivo, Judicial, Contralor, Legislativo) y cada uno tiene su reglamentación, de acuerdo con los documentos producidos y sus necesidades. Entendemos que puede reducirse la redundancia al uniformar los procesos, pero será contraproducente este esfuerzo de agilización administrativa si se crean dos programas según las características físicas de los documentos.
• Esta división es errónea y no deberían existir dos programas, sino un programa con dos áreas de enfoque, o sea, el “Programa de Administración de Documentos Públicos” y una unidad con especialistas que atiendan documentos físicos y otra unidad que se enfoque en documentos electrónicos y digitales.
• Cabe destacar que, en las transiciones de gobiernos de papel a digital, siempre va a existir una interdependencia y estar pueden atenderse mejor bajo un solo programa.

El Programa de Administración de Documentos Públicos de la Rama Ejecutiva, adscrito al Instituto de Cultura Puertorriqueña, NO ha sido provisto de los recursos humanos y económicos necesarios para llevar a cabo lo que exige la ley. 

• Solo contamos con dos especialistas para sobre 100 agencias en la Rama Ejecutiva y 78 municipios.
  • No todas las agencias y municipio cumplen con lo dictado por la Ley de tener un Administrador de Documentos
• Se han solicitado en múltiples ocasiones personal adicional pero nunca se nos han asignado. El programa tampoco cuenta con fondos para llevar a cabo la fiscalización necesaria y modernización de los servicios.
  • Por ejemplo, no todas las agencias y municipio cumplen con la preparación anual de las listas de disposición.

Por su parte, el Archivo General de Puerto Rico tampoco cuenta con el personal, los recursos económicos ni de almacenamiento necesarios. Esto debe tomarse también en consideración ya que en la actualidad no nos son asignados los recursos adecuados y el gasto que implicaría un nuevo programa tal como lo propone esta enmienda a la Ley parece no estar contemplado ya que la administración de documentos en formato electrónico también implica un costo.

Finalmente, se desconoce bajo qué entidad gubernamental recaerían los programas de administración de documentos propuestos para asegurar su fiscalización.

Carencia de recursos e infraestructura para llevar a cabo lo dictado por la ley

• En primer lugar, se menciona bajo el nuevo Artículo 4A Sección (e), que se seguirá la guía del Sistema de Gestión Documental Central: Guía para la digitalización de

documentos para “las especificaciones de formatos electrónicos o digitales” 

• Esta guía es exclusivamente para los documentos que han sido DIGITALIZADO.
• A pesar de la guía ser muy buena esta se presenta solo como un borrador (nunca fue acatada) y fue preparada en 2011, lo que podría implicar información desactualizada.
• En segundo lugar, se menciona bajo el nuevo Artículo 4A Sección (h), que “cuando surjan dudas por razones evidentes, justificadas o investigaciones sobre la autenticidad de algún documento público en formato electrónico o digital, tal autenticidad podrá ser verificada, en primera instancia, a través de los sistemas de validación de documentos públicos en las páginas cibernéticas del Gobierno de

Puerto Rico o…” o Desconocemos cuál es este sistema de validación de documentos públicos en las páginas cibernéticas del Gobierno de Puerto Rico del que hacen mención.

• Pero, existen procedimientos ya establecidos que se aplican a documentos en formato digital para validar su integridad conocido como la suma de verificación.
• En tercer lugar, se menciona bajo el nuevo Artículo 4A Sección (k), del uso de

“proveedores confiables del servicio de “La nube” o¿Se proveerá a todas las entidades gubernamentales los fondos para mantener copias, realizar solicitudes y mantener back-ups de todos los documentos que se encuentren en formato digital?

• Solo como dato de referencia, un servidor local de un peta de capacidad tiene un costo de alrededores de $250,000. ¿Se ha realizado un estudio del costo de estos servicios?
• En cuarto lugar, se indica bajo el nuevo Artículo 4A Sección (m), que “los envíos de estos documentos públicos al Archivo General deberán ser en versión original cuando estén disponibles y se incluirá su formato electrónico o digital.
  • El Archivo General, al momento, no tiene una infraestructura tecnológica que facilite la transferencia, almacenamiento, acceso y resguardo de toda la documentación que se identifique como histórica. ¿Se proveerán los recursos económicos, de infraestructura y de personal capacitado para llevar a cabo esta tarea?

Otros comentarios al P. del S. 1661

Nos resulta importe finalizar esta exposición con algunos comentarios adicionales sobre este proyecto que requieren atención:

• No se define lo que es un documento original y se parte de la premisa que es un documento físico. Tampoco define las características para que un documento electrónico o digitalizado se considere “completo” o En la diplomática – que es el estudio crítico de los documentos – se entiende que un documento original es “la primera versión de un documento que sea completa y efectiva”

o Esto es crítico ya que con los documentos electrónicos que son “borndigital” también requiere de definir qué son originales y además, cuando no existe la versión física del documento, su versión digital se convierte en el original y este debe ser aceptado por la ley.

• ¿Qué versión del documento será la final o se considera completo?
• Se eliminaron la definición de “dependencia” y esta se utiliza en muchas otras instancias de la Ley en las secciones no enmendadas.
• Eliminaron de la definición de “Administrador de programa” la palabra “Reglamentar”. o ¿Quién reglamentaría y fiscalizaría entonces los programas y a los administradores de documentos?
• No se define el documento digitalizado, aunque se habla de este en las enmiendas.
• En la Sección 3 no menciona que se enmienda el inciso (a) del Artículo 4.
• En el Artículo 4A, Sección (f), se implica el uso de una aplicación específica “Excel” cuando debe leer hoja de datos. Excel es una aplicación propietaria de Microsoft y existen otros programados que permiten la creación de hojas de datos. En la preservación digital, se exhorta a no utilizar aplicaciones propietarias ya que estas dependen de un programa específico para reproducirlas y se debe ser precavido en caso del programa desaparecer.
• En el Artículo 4A, Sección (f), debería organizar la fecha bajo el número 6 y 7, según detalla el estándar de la ISO 8601, que elimina las ambigüedades, utilizando el formato YYYYMMDD 

• El sistema de almacenamiento en la nube no atiende los problemas de preservación digital a largo plazo. 

• No se menciona en ningún lugar la implementación de un sistema de manejo de contenido (CMS). 

• No queda claro si estas enmienda son retroactivas ya que el nuevo Artículo 4A Sección (r) indica “Todo documento público, producido o reproducido en formato electrónico o digital antes de la promulgación del Reglamento General y Uniforme para la Administración de Documentos Públicos Físicos, Electrónicos y Digitales en el Gobierno de Puerto Rico, estará exento de cualquier nueva disposición de este Reglamento que no estuviera vigente al momento de la creación del documento electrónico o digitalizado”.

Conclusión

A pesar de que reconocemos la necesidad de finalmente asumir las responsabilidades para el manejo de documentos en formato digital y estamos de acuerdo en que debemos atemperarnos al siglo 21, mediante proyectos planificados de digitalización y gestión electrónica de documentos, nos preocupa que esta enmienda a la Ley Núm. 5 del 8 de diciembre de 1955 ocurre de forma apresurada y sin las opiniones de todas las partes involucradas según expresado en el mismo Informe Positivo con fecha del 28 de septiembre de 2020: 

“Como parte del proceso de evaluación, se solicitó comentarios sobre la medida a diversos componentes gubernamentales y de la esfera civil. Sin embargo, a pesar de las gestiones realizadas, al momento de la redacción de este informe la Comisión solo recibió comentarios del Departamento de Justicia de Puerto Rico, por voz de su Secretaria Interina la Lcda. Inés del C. Carrau Martínez y de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, por voz de su Directora la Sra. Iris E. Santos Díaz.”

Reiteramos que no consta el recibo de este proyecto en el Instituto de Cultura Puertorriqueña y ante este escenario recomendamos que NO se apruebe el mismo en esta sesión extraordinaria hasta tanto se obtenga la opinión de todas las entidades gubernamentales y cívicas a las que este proyecto impactaría. La pérdida del patrimonio histórico documental de Puerto Rico es inminente si este proyecto es aprobado sin la consulta a expertos en la materia.

Agradecemos la oportunidad de poder expresar nuestros comentarios ante esta Honorable Comisión. 

Quedamos en la disposición de aclarar cualquier duda o pregunta sobre el particular.

Cordialmente,

Carlos R. Ruiz Cortés

Director Ejecutivo

Instituto de Cultura Puertorriqueña

CRC/hta

ec:  Lcdo. Rivera Justiniano        Asesores de la Presidencia